完善工程質(zhì)量責任體系推動(dòng)建筑工程品質(zhì)提升 ——《關(guān)于落實(shí)建設單位工程質(zhì)量首要責任的通知》解讀

  為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》和《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)住房城鄉建設部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導意見(jiàn)的通知》精神，住房和城鄉建設部印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)建設單位工程質(zhì)量首要責任的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ肥状蚊鞔_了建設單位工程質(zhì)量首要責任內涵，依法界定建設單位應履行的質(zhì)量責任，著(zhù)力構建以建設單位為首要責任的工程質(zhì)量責任體系。近日，住房和城鄉建設部工程質(zhì)量安全監管司有關(guān)負責同志對《通知》進(jìn)行了解讀。

  問(wèn)：《通知》出臺的背景是什么？

  答：建筑工程質(zhì)量事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)城市未來(lái)和傳承，事關(guān)新型城鎮化發(fā)展水平。黨的十八大以來(lái)，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國建筑業(yè)發(fā)展日新月異，建筑工程質(zhì)量水平不斷提升，以上海中心、北京大興國際機場(chǎng)等為代表的一大批重點(diǎn)工程高質(zhì)量建成并投入使用，住宅使用功能不斷完善，新建建筑工程質(zhì)量事故基本杜絕，為我國國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展、城鄉一體化建設、人民安居樂(lè )業(yè)與社會(huì )和諧穩定作出了重要貢獻。但是，我國工程質(zhì)量發(fā)展不平衡不充分的矛盾依然存在，建筑工程品質(zhì)整體上還不高，與高質(zhì)量發(fā)展要求仍有不小差距。這反映出我國工程質(zhì)量保障體系還不完善，特別是部分建設單位作為工程項目的投資者、決策者和組織者，片面追求利益最大化，漠視工程質(zhì)量，不認真履行質(zhì)量責任，成為比較突出的薄弱環(huán)節。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于質(zhì)量工作決策部署，完善工程質(zhì)量責任體系，突出強化建設單位質(zhì)量責任，住房和城鄉建設部在深入調研、充分溝通、認真總結的基礎上，制定并印發(fā)了《通知》。

  問(wèn)：《通知》出臺有何重要意義？

  答：《通知》堅持以新發(fā)展理念為指引，對工程質(zhì)量責任體系進(jìn)行系統謀劃，將有力提升建筑工程質(zhì)量治理能力和水平，為城鄉建設高質(zhì)量發(fā)展提供更加完備有效的政策支撐。

  一是有利于完善工程質(zhì)量責任體系，推動(dòng)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主戰場(chǎng)，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，全面提高發(fā)展質(zhì)量和效益，著(zhù)力構建以質(zhì)量為核心的建筑管理體制機制?！锻ㄖ穼藢Ρ砀哔|(zhì)量發(fā)展要求，依法明確建設單位應承擔的質(zhì)量責任和要求，健全權責一致、科學(xué)合理的工程質(zhì)量責任體系，切實(shí)激發(fā)建設單位主動(dòng)關(guān)心質(zhì)量、追求質(zhì)量、創(chuàng )造質(zhì)量的內生動(dòng)力，不斷提升建筑工程品質(zhì)，推動(dòng)建筑業(yè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

  二是有利于落實(shí)建設單位責任，依法界定首要責任內涵。我國現行法律法規雖然對建設單位質(zhì)量責任做了一些規定，但比較分散,不夠聚焦，沒(méi)有形成完整清晰的工程質(zhì)量首要責任的概念，導致建設單位質(zhì)量責任難以有效落實(shí)?！锻ㄖ穲猿謫?wèn)題導向，在總結相關(guān)規定及工程實(shí)踐要求的基礎上，首次提出建設單位工程質(zhì)量首要責任內涵要求，明確建設單位作為工程建設活動(dòng)的總牽頭單位，是工程質(zhì)量第一責任人，依法對工程質(zhì)量承擔全面責任。對因工程質(zhì)量給工程所有權人、使用人或第三方造成的損失，建設單位依法承擔賠償責任，有其他責任人的，可以向其他責任人追償。建設單位要嚴格落實(shí)項目法人責任制，依法開(kāi)工建設，全面履行管理職責，確保工程質(zhì)量符合國家法律法規、工程建設強制性標準和合同約定。

  三是有利于加強工程質(zhì)量管理，推動(dòng)質(zhì)量責任落實(shí)。建設單位在工程建設活動(dòng)中居于主導地位，是建筑工程品質(zhì)提升的關(guān)鍵。眾多工程實(shí)踐證明，建設單位越追求質(zhì)量，越尊重質(zhì)量發(fā)展規律，工程質(zhì)量水平也越高。這需要各級住房和城鄉建設主管部門(mén)全面加強對建設單位的質(zhì)量監管，切實(shí)夯實(shí)建設單位責任，讓質(zhì)量成為帶電的高壓線(xiàn)，督促建設單位不斷增強質(zhì)量意識，切實(shí)履行質(zhì)量責任?！锻ㄖ穲猿指母飫?chuàng )新，指導地方健全完善建設單位質(zhì)量監管機制，建立日常巡查和差別化監管制度，加大對守信建設單位政策支持和失信建設單位聯(lián)合懲戒力度，依法嚴肅查處建設單位違法違規行為，推動(dòng)建設單位質(zhì)量責任落實(shí)。

  問(wèn)：《通知》主要包括哪些內容？

  答：《通知》堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅持以人民為中心，進(jìn)一步梳理細化建設單位工程質(zhì)量責任具體內容和創(chuàng )新管理舉措，逐步完善以建設單位為首要責任的工程質(zhì)量責任體系?！锻ㄖ饭舶?部分內容：第一部分從完善工程質(zhì)量責任體系、厘清工程參建各方主體責任邊界考慮，強調落實(shí)建設單位首要責任的重要意義。第二部分從準確把握建設單位首要質(zhì)量責任內涵考慮，依法明確建設單位從事工程建設活動(dòng)重點(diǎn)應履行的質(zhì)量責任。第三部分從保障量大面廣的住房質(zhì)量角度考慮，強化分類(lèi)指導，提出加強商品住房和保障性安居工程等住宅工程質(zhì)量管理的具體舉措。第四部分從壓實(shí)建設單位首要質(zhì)量責任，激發(fā)建設單位增強質(zhì)量意識考慮，提出建立健全建設單位落實(shí)首要責任監管機制、加強建設單位監督管理等方面措施。

  問(wèn)：《通知》重點(diǎn)解決哪些問(wèn)題？

  答：《通知》以建筑業(yè)供給側結構性改革為方向，以破解建設單位落實(shí)質(zhì)量責任存在的突出問(wèn)題為主線(xiàn)，重點(diǎn)解決3個(gè)方面問(wèn)題。一是圍繞建設單位工程質(zhì)量首要責任不明確、不具體、權責不一致等問(wèn)題，依法明確建設單位首要責任內涵，將其歸納為嚴格執行法定程序和發(fā)包制度、保證合理工期和造價(jià)、全面履行質(zhì)量管理職責等方面。二是圍繞與人民群眾利益密切相關(guān)的住宅工程質(zhì)量保修責任不明確、質(zhì)量信息不透明、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)重房屋預售輕工程質(zhì)量、保障性安居工程質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題，提出完善住宅工程質(zhì)量與市場(chǎng)監管聯(lián)動(dòng)機制，督促建設單位加強工程質(zhì)量管理，嚴格履行質(zhì)量保修責任，推行質(zhì)量信息公開(kāi)等重點(diǎn)舉措。三是圍繞現行法律法規對建設單位質(zhì)量責任規定處罰依據不足、追責不到位等問(wèn)題，要求各地建立健全建設單位落實(shí)首要責任監管機制，加大政府監管力度，強化信用管理和責任追究等具體措施。

  問(wèn)：建設單位首要責任主要體現在哪些方面？

  答：建設單位工程質(zhì)量首要責任內涵主要體現在以下3個(gè)方面：

  首先，嚴格執行法定程序和發(fā)包制度。建設單位作為工程建設活動(dòng)的總牽頭單位，承擔著(zhù)重要的工程質(zhì)量管理職責，必須落實(shí)項目法人責任制，依法開(kāi)工建設，確保建筑工程質(zhì)量。對此，《通知》提出：一是建設單位必須嚴格履行基本建設程序，禁止未取得施工許可等建設手續開(kāi)工建設。二是細化工程發(fā)包承包規定，建設單位不得直接發(fā)包預拌混凝土等專(zhuān)業(yè)分包工程，不得指定按照合同約定應由施工單位購入用于工程的裝配式建筑構配件、建筑材料和設備或者指定生產(chǎn)廠(chǎng)、供應商。三是建設單位必須按規定向勘察、設計、施工、監理等單位提供與工程建設有關(guān)的原始資料，并保證資料真實(shí)、準確、齊全。

  其次，保障合理工期和造價(jià)。工期和造價(jià)是確保工程質(zhì)量的基礎和先決條件。但是部分建設單位不顧工程建設客觀(guān)規律，為了追求高額利潤，任意搶工期、壓造價(jià)，拖延工程款結算，嚴重損害工程質(zhì)量。對此，《通知》提出：一是保障合理工期，明確因極端惡劣天氣等不可抗力以及重污染天氣、重大活動(dòng)保障等原因停工的，建設單位應給予合理的工期補償。二是保障合理造價(jià)，明確因材料、工程設備價(jià)格變化等原因，需要調整合同價(jià)款的，建設單位應按照合同約定給予調整。三是推行施工過(guò)程結算，要求分部工程驗收通過(guò)時(shí)原則上應同步完成工程款結算，建設單位不得以設計變更、工程洽商等理由變相拖延結算，不得以未完成審計作為延期工程款結算的理由。

  最后，全面履行質(zhì)量管理職責。建設單位質(zhì)量管理體系越健全，投入的專(zhuān)業(yè)人員越到位，工程質(zhì)量水平往往就越高。但是由于建設單位質(zhì)量責任的缺失，不少建設單位自身質(zhì)量管理體系不健全，無(wú)法有效履行工程建設活動(dòng)組織者的質(zhì)量管理職責。對此，《通知》系統闡述了建設單位在工程建設全過(guò)程的質(zhì)量管理責任：一是建設單位要健全工程項目質(zhì)量管理體系，配備專(zhuān)職人員并明確其質(zhì)量管理職責，不具備條件的可聘用專(zhuān)業(yè)機構或人員。二是強化工程質(zhì)量檢測管理，明確非建設單位委托的檢測機構出具的檢測報告不得作為工程質(zhì)量驗收依據。三是強化住宅工程質(zhì)量分戶(hù)驗收，明確建設單位未組織分戶(hù)驗收或分戶(hù)驗收不合格，不得組織竣工驗收。

  問(wèn)：住宅工程質(zhì)量直接涉及人民群眾的根本利益。圍繞量大面廣的住宅工程，《通知》有哪些創(chuàng )新舉措？

  答：《通知》從4個(gè)方面提出創(chuàng )新住宅工程質(zhì)量管理的具體舉措：

  首先，強化建設單位住宅質(zhì)量保修責任。當前，住宅質(zhì)量保修問(wèn)題較為突出，投訴多、處理難，社會(huì )矛盾集中。部分建設單位不認真履行住宅工程質(zhì)量保修第一責任人義務(wù)。有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)屬于項目公司，項目結束后公司隨之注銷(xiāo)，導致質(zhì)量保修主體缺失。對此，《通知》提出：一是明確建設單位要建立質(zhì)量回訪(fǎng)和質(zhì)量投訴處理機制，及時(shí)組織處理保修范圍和保修期限內出現的質(zhì)量問(wèn)題，并對造成的損失先行賠償。二是細化質(zhì)量保修期規定，明確建設單位對房屋所有權人的質(zhì)量保修期限自交付之日起計算，經(jīng)維修合格的部位可重新約定保修期限。三是明確房地產(chǎn)項目公司注銷(xiāo)后責任承接具體舉措，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應在商品房買(mǎi)賣(mài)合同中明確企業(yè)發(fā)生注銷(xiāo)情形下由其他房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或具有承接能力的法人承接質(zhì)量保修責任。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)未投保工程質(zhì)量保險的，在申請住宅工程竣工驗收備案時(shí)應提供保修責任承接說(shuō)明材料。

  其次，推行工程質(zhì)量信息公開(kāi)。住宅工程質(zhì)量與購房人切身利益密切相關(guān)，保障購房人對質(zhì)量信息的知情權，充分發(fā)揮購房人對建設單位的監督約束作用，對保障工程質(zhì)量意義重大。但是，由于買(mǎi)賣(mài)雙方地位不對等，購房人往往難以獲得房屋主要質(zhì)量信息，缺乏與賣(mài)房人溝通談判的能力。對此，《通知》提出加強質(zhì)量信息公開(kāi)，要求住宅工程的建設單位公開(kāi)工程規劃許可、施工許可、主要建筑材料、工程竣工驗收報告、質(zhì)量保修負責人及聯(lián)系方式等信息，并試行按套出具質(zhì)量合格證明文件。目前，山東、湖北、寧夏等地正在開(kāi)展住宅工程質(zhì)量信息公示試點(diǎn)，督促建設單位主動(dòng)公開(kāi)住宅工程關(guān)鍵質(zhì)量信息，認真履行質(zhì)量承諾。

  再其次，加強工程質(zhì)量與房屋預售聯(lián)動(dòng)管理。我國商品房實(shí)行預售許可制度，這有利于拓寬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資渠道，但客觀(guān)上也造成一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)忽視質(zhì)量、侵犯購房人質(zhì)量權益等問(wèn)題。為切實(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)提高質(zhì)量安全意識，確保交付質(zhì)量合格的工程，《通知》提出加強工程質(zhì)量與房屋預售聯(lián)動(dòng)管理，明確因發(fā)生違法違規行為、質(zhì)量安全事故或重大質(zhì)量安全問(wèn)題被責令全面停工的住宅工程，應暫停其項目預售或房屋交易合同網(wǎng)簽備案，待批準復工后方可恢復。

  最后，強化保障性安居工程質(zhì)量管理。加快完善住房保障和供應體系，提升保障性安居工程質(zhì)量，是滿(mǎn)足人民群眾基本住房需求，實(shí)現住有安居和住有宜居目標的重要途徑。對此，《通知》提出：一是各地要制定保障性安居工程設計導則，明確室內面積標準、層高、裝修設計、綠化景觀(guān)等內容，探索建立標準化設計制度。二是政府投資保障性安居工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)。三是依法限制有嚴重違約失信記錄的建設單位參與建設。

  問(wèn)：如何確保建設單位落實(shí)工程質(zhì)量首要責任？

  答：建設單位與工程質(zhì)量水平密切相關(guān)。建設單位往往不是違法違規行為直接實(shí)施主體，其行為具有不易察覺(jué)、隱蔽性強、取證困難等特點(diǎn)，難以有效追責。因此，住房和城鄉建設主管部門(mén)對建設單位往往監管力度不足、處罰較難。對此，《通知》提出：一是各地要建立對建設單位日常巡查和差別化監管制度，加大對質(zhì)量責任落實(shí)不到位、有嚴重違法違規行為建設單位在建工程項目檢查頻次和力度。二是建設單位應牽頭組織整改檢查中發(fā)現的質(zhì)量問(wèn)題，整改報告經(jīng)建設單位項目負責人簽字確認并加蓋單位公章后報工程所在地住房和城鄉建設主管部門(mén)。三是強化信用管理，及時(shí)公示建設單位行政許可、行政處罰、抽查檢查、質(zhì)量投訴處理情況等信息，對實(shí)行告知承諾制的審批事項，發(fā)現建設單位承諾內容與實(shí)際不符的，依法從嚴從重處理。

  問(wèn)：如何保障《通知》貫徹實(shí)施？

  答：工程質(zhì)量管理環(huán)節多、鏈條長(cháng)，是一項復雜的系統工程，進(jìn)一步強化落實(shí)建設單位工程質(zhì)量首要責任是推動(dòng)建筑工程品質(zhì)提升的迫切要求和關(guān)鍵舉措，也是行業(yè)普遍共識。做好這項工作任務(wù)艱巨、責任重大、使命光榮，必須把思想和行動(dòng)統一到以習近平同志為核心的黨中央的決策部署上，改革創(chuàng )新、真抓實(shí)干，全面落實(shí)《通知》要求。

  一是加強組織領(lǐng)導。各地要進(jìn)一步提高政治站位，充分認識落實(shí)建設單位工程質(zhì)量首要責任的重要性和必要性，建立健全領(lǐng)導體制和工作機制，加強統籌規劃，根據地方實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，確?！锻ㄖ犯黜棿胧┍M快落地見(jiàn)效。

  二是強化示范引領(lǐng)。各地要大膽探索、先行先試，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )的約束作用，鼓勵并支持有條件的地區加快推進(jìn)住宅工程質(zhì)量信息公示、工程質(zhì)量保險、住宅質(zhì)量合格證等改革創(chuàng )新試點(diǎn)，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。

  三是做好輿論宣傳。各地要認真做好《通知》宣貫解讀，利用媒體和培訓等平臺，積極宣傳《通知》精神，營(yíng)造全社會(huì )關(guān)心質(zhì)量、創(chuàng )造質(zhì)量、享受質(zhì)量的良好氛圍。

摘自 《中國建設報》 2020.10.15